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Parere c. conti Puglia par n . 216 del 2014
comodato gratuito per caserma Guardia di Finanza

Un sindaco ha chiesto un parere in merito alla possibilità di concedere a titolo gratuito alla Guardia di Finanza, con contratto di comodato e per un periodo di tempo determinato, una porzione di immobile appartenente al patrimonio dell'ente per l'allocazione della relativa caserma. I magistrati contabili della Puglia, con la deliberazione 216/2014, pubblicata sul sito della sezione regionale di controllo il 7 gennaio 2015, hanno ribadito che la concessione in comodato di beni appartenenti al patrimonio disponibile del Comune ad altra amministrazione pubblica, per l'allocazione di uffici destinati alla erogazione diretta di servizi a favore della comunità insediata nel territorio, non è pregiudizievole per le finanze dell'ente, sia perché la proprietà del bene rimane all'ente, sia perché l'operazione è finalizzata alla tutela dell'interesse pubblico della comunità locale alla sicurezza (Sezione Puglia, del. 3/2006 e del. 23/2008). Pertanto, l'assenza di oneri a carico del Comune (che rimane proprietario dell'immobile) e la presenza di un interesse pubblico, per ragioni di sicurezza, al mantenimento sul territorio di una caserma della Guardia di Finanza, legittima la stipulazione di un contratto di comodato gratuito (articoli 1803 e seguenti del c.c.), a tempo determinato, per l'allocazione di una caserma della Guardia di Finanza in un immobile appartenente al patrimonio di un Comune. In conformità all'articolo 1808 del c.c., le spese per l'uso dell'immobile dovranno essere a carico dello Stato al quale, competono, in via esclusiva, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. h), Cost., gli oneri finanziari in materia di ordine pubblico e sicurezza e, quindi, sullo stato di previsione della spesa del Ministero.
Al contrario, come chiarito dalla sezione Autonomie con la deliberazione 16/2014, non è legittima la diversa ipotesi di un contributo, a carico del bilancio comunale, per il pagamento del canone di locazione della sede della caserma, anche in considerazione del carattere non episodico della contribuzione.

 

a seguito della camera di consiglio del 12 dicembre 2014, ha assunto la seguente deliberazione sulla richiesta di parere prot. n.42653 del 18 novembre 2014, formulata dal Sindaco del Comune di Bitonto (BA), pervenuta in data 19 novembre 2014 (prot. n.4264). Vista la legge 14 gennaio 1994, n.20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;

Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n.14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni ed integrazioni, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti;
Visto il D.Lgs. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti locali);

Vista la legge 5 giugno 2003, n.131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3;
Vista l’ordinanza presidenziale n.72/2014 del 21 novembre 2014 con la quale la Sezione è stata convocata per la data odierna;

Udito nella camera di consiglio il Magistrato relatore Dott. Cosmo Sciancalepore;

FATTO

Con la nota indicata, il Sindaco del Comune di Bitonto chiede di conoscere il parere di questa Sezione sulla possibilità di concedere a titolo gratuito alla Guardia di Finanza, con contratto di comodato e per un periodo di tempo determinato, una porzione di immobile appartenente al patrimonio del Comune per l’allocazione della relativa caserma. L’ente ha specificato che tale porzione di immobile (il resto dell’immobile è adibito a sede del Corpo di Polizia municipale e ad Archivio comunale) è attualmente utilizzata dalla Guardia di Finanza in virtù di un contratto di locazione, stipulato nel 2003 per anni 6, tacitamente rinnovato ai sensi dell’art.28 della legge n.392/1978 (la scadenza è quindi prevista nel 2015), con canone annuo pari ad euro 13.999,92. Il Comune ha evidenziato nella richiesta di parere che l’Amministrazione finanziaria ha posto come condizione per il mantenimento del suddetto presidio la stipulazione di un contratto di comodato, con eliminazione di ogni costo a titolo di canone locativo e che il mantenimento della caserma nel territorio comunale è di fondamentale importanza in relazione ai fenomeni di criminalità esistenti nel territorio stesso.

DIRITTO

1. Ammissibilità soggettiva.

L’art.7, co.8, della legge n.131/2003 prevede che gli enti locali possono chiedere pareri in materia di contabilità pubblica alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti “... di norma, tramite il Consiglio delle Autonomie Locali ...”. Riguardo a tale aspetto, la Sezione ritiene non esservi motivo per discostarsi dall’orientamento, sin qui seguito, secondo il quale la mancanza di detto organo, allo stato istituito nella Regione Puglia (L.R. n.29 del 26 ottobre 2007) ma ancora non operante, non può precludere l’esercizio di una facoltà attribuita dalla legge agli enti locali ed alla stessa Regione.

Pertanto, nelle more dell’operatività del Consiglio delle autonomie locali, la richiesta di parere deve considerarsi ammissibile, sotto il profilo soggettivo, se ed in quanto formulata dall’organo di vertice dell’Amministrazione, legittimato ad esprimere la volontà dell’Ente essendo munito di rappresentanza legale esterna. Tale organo, nel caso del Comune, è il Sindaco ai sensi dell’art.50 del D.Lgs. n.267/2000.

Al riguardo, si osserva che la richiesta di parere in esame, proviene dal Sindaco del Comune di Bitonto e, pertanto, deve ritenersi ammissibile sul piano soggettivo.

2. Ammissibilità oggettiva.

Con riferimento all’ammissibilità del quesito, sottoposto all’attenzione della Sezione, sotto il profilo oggettivo, si rende, invece, necessario vagliare la ricorrenza delle condizioni e dei requisiti previsti dalla vigente normativa ed elaborati dalla consolidata giurisprudenza delle Sezioni Riunite in sede di controllo, della Sezione delle Autonomie, nonché delle Sezioni regionali di controllo.

L’art.7, co.8, della legge 131/2003 “conferisce alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non già una funzione di consulenza di portata generale, bensì limitata alla materia di contabilità pubblica” (deliberazione delle SS.RR n.54/CONTR/2010). Per consolidato orientamento, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare, inoltre, ambiti ed oggetti di carattere generale e non fatti gestionali specifici, non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte dei conti. Devono, pertanto, ritenersi inammissibili sul piano oggettivo le richieste di parere concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici tali da determinare una ingerenza della Corte nella concreta attività dell’Ente e, in ultima analisi, una compartecipazione alla amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza della Corte quale organo magistratuale.

Tanto premesso, la richiesta presentata dal Sindaco del Comune di Bitonto, riguardante fondamentalmente la gestione del patrimonio dell’ente, risulta oggettivamente ammissibile (Corte dei conti n.5/SEZAUT/2006, n.3/SEZAUT/2014 e n.16/SEZAUT/2014; SS.RR., n.54/CONTR/2010). Trattasi, infatti, di richiesta rientrante nell’ambito della contabilità pubblica e non riguardante un provvedimento già adottato. Fermo restando che ogni decisione in materia è rimessa ai competenti organi dell’ente, considerato che la Corte dei conti non può esprimersi, neanche in via preventiva, su specifiche fattispecie, la questione sottoposta sarà affrontata solo in termini generali, al fine di verificare se ed entro quali limiti è possibile per un Comune stipulare un contratto di comodato relativo alla allocazione di una caserma della Guardia di Finanza in un immobile appartenente al patrimonio dello stesso Comune.

3. Merito.

La questione posta dal Comune di Bitonto, in estrema sintesi, riguarda la possibilità di concedere gratuitamente alla Guardia di Finanza, a tempo determinato, previa stipulazione di un contratto di comodato gratuito, una parte di un immobile appartenente al patrimonio dell’ente per la allocazione della relativa caserma. Come già indicato in occasione della verifica della ammissibilità oggettiva del quesito proposto, considerato che la Corte dei conti non può esprimersi, neanche in via preventiva, su specifiche fattispecie, la questione sottoposta sarà affrontata solo in termini generali. Questa Sezione esprimerà, quindi, il proprio avviso in merito al quesito proposto limitatamente ai principi e alle regole che l’ente potrà considerare, nell’esercizio della propria discrezionalità, per assumere le determinazioni di competenza.

Ciò premesso, occorre delineare, almeno brevemente, la disciplina vigente in materia di gestione del patrimonio immobiliare del Comune, con particolare riferimento alle modalità di utilizzazione del patrimonio e alla possibilità e alle modalità di utilizzazione dello stesso patrimonio per l’allocazione di presidi territoriali delle forze dell’ordine (es. Guardia di Finanza, Carabinieri, ecc.).
La gestione del patrimonio immobiliare pubblico è stata oggetto negli ultimi anni di numerosi interventi legislativi. Tali interventi sono stati tutti finalizzati a promuovere procedimenti di dismissione o valorizzazione. Analoga attenzione è stata riservata dal legislatore, sempre negli ultimi anni, al diverso tema della riduzione dei contratti di locazione passiva o almeno dei relativi canoni a carico di amministrazioni pubbliche. In proposito, si evidenzia che, recentemente (Sez. contr. Lombardia n.285/2014/PAR), è stato chiarito che la riduzione dei canoni, corrisposti dalle amministrazioni pubbliche per la locazione di immobili ad uso istituzionale, imposta dall’art.3, co.4, del D.L. n.95/2012, trova applicazione, in assenza di contraria disposizione di legge, anche rispetto a contratti stipulati con enti territoriali (es. Comuni) proprietari.

Sul tema della gestione del patrimonio immobiliare e dei contratti di locazione attiva e passiva stipulati da amministrazioni pubbliche, la Corte dei conti, in numerose occasioni, tra l’altro, ha specificato che la deroga al principio generale di redditività del bene pubblico può essere giustificata dalla assenza di scopo di lucro della attività svolta dal soggetto destinatario di tali beni (Sez. contr. Veneto n.716/2012/PAR; Sez. contr. Lombardia n.349/PAR/2011 e n.172/PAR/2014). Questa Sezione in passato (deliberazione n.23/PAR/2008), proprio al Comune odierno richiedente, ha avuto modo di specificare che la concessione in comodato di beni appartenenti al patrimonio disponibile del Comune ad altra amministrazione pubblica, per l’allocazione di uffici destinati alla erogazione diretta di servizi a favore della comunità insediata nel territorio, non è pregiudizievole per le finanze dell’ente, sia perché la proprietà del bene rimane all’ente, sia perché l’operazione è finalizzata alla tutela dell’interesse pubblico della comunità locale alla fruizione di un servizio, avvantaggiata dal mantenimento sul territorio degli uffici relativi. Ancora prima, in relazione alla questione della legittimità di costituire, a titolo gratuito, un diritto di superficie su un terreno comunale per la realizzazione di una caserma della Guardia di Finanza, questa Sezione (deliberazione n.3/PAR/2006) aveva espresso un orientamento favorevole, sia per l’assenza di depauperamento del patrimonio comunale (anche dopo la costituzione di un diritto di superficie, il suolo rimane di proprietà comunale), sia per il preminente interesse pubblico ravvisabile nella sicurezza dei cittadini.

Non costituisce ostacolo ad analoga conclusione nel caso di specie l’orientamento espresso, ai sensi dell’art.6, co.4, del D.L. 174/2012, dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n.16/SEZAUT/2014. La Sezione delle Autonomie, con tale deliberazione, con riferimento alla diversa ipotesi di un contributo, a carico del bilancio comunale, per il pagamento ad un privato del canone di locazione della sede della stazione dell’Arma dei Carabinieri, pur considerando quanto disposto dall’art.39 della legge n.3/2003 e dall’art.1, co.439, della legge n.296/2006, ha espresso l’avviso che tale pagamento non è legittimo in quanto la materia dell’ordine pubblico e della sicurezza risulta intestata (art.117, co.2, lett. h), Cost.), in via esclusiva, allo Stato al quale spettano i relativi oneri finanziari. Tra le motivazioni che hanno indotto la Sezione delle Autonomie a pervenire a tale conclusione vi è l’obbligo per le amministrazioni statali, in base al combinato disposto di cui all’art.2, co.222, della legge 296/2006 e ai decreti legge n.98/2011 e n.201/2011, prima di reperire sul mercato immobili di proprietà privata, di accertare mediante l’Agenzia del Demanio l’esistenza di immobili di proprietà dello Stato (ma anche degli enti locali), idonei all’utilizzo richiesto.

Tutto ciò premesso, l’obbligo gravante sulle amministrazioni statali di avvalersi, per le proprie esigenze istituzionali, prioritariamente, di immobili di proprietà pubblica; l’assenza di oneri a carico del Comune (che rimane proprietario dell’immobile) e la presenza di un interesse pubblico, per ragioni di sicurezza, al mantenimento sul territorio di una caserma della Guardia di Finanza, induce la Sezione a ritenere legittima la stipulazione di un contratto di comodato gratuito (articoli 1803 e seguenti del Codice civile), a tempo determinato, per l’allocazione di una caserma della Guardia di Finanza in un immobile appartenente al patrimonio di un Comune. In conformità all’art.1808 del Codice civile, le spese per l’uso dell’immobile dovranno essere a carico dello Stato al quale, come evidenziato dalla Sezione delle Autonomie nella citata deliberazione n.16/SEZAUT/2014, competono, in via esclusiva, ai sensi dell’art.117, co.2, lett. h), Cost., gli oneri finanziari in materia di ordine pubblico e sicurezza.

PQM

Nelle sopra esposte considerazioni è il parere di questa sezione.
Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Bitonto.

Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 12 dicembre 2014.

Il Magistrato relatore
F.to Dott. Cosmo Sciancalepore

Depositata in Segreteria il 15/12/2014 Il Direttore della Segreteria
F.to dott.ssa Marialuce Sciannameo

Il Presidente f.f. F.to Dott. Luca Fazio